Estado, políticas públicas y sindicalismo en México

 

Estado, políticas públicas y sindicalismo en México

Por Abel Pérez Ruiz


Doctor en Estudios Sociales por la UAM Iztapalapa.

Profesor de la FES Aragón/UNAM


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E-mail: abelo_28@yahoo.com.mx


Abstract: La relación entre las políticas públicas y los sindicatos mexicanos ha operado históricamente bajo dos estrategias de acción política: la primera definida como racionalidad burocrática-estatal auspiciada por el modelo de Estado interventor, y la segunda como racionalidad de mercado inscrita dentro de una lógica neoliberal. Bajo estos dos esquemas se han trazado particulares formas de entender la modernización del país y, junto con ello, específicos modos de ubicar la participación de los sindicatos. Mientras en uno el sindicalismo actúo como una extensión orgánica del Estado gracias a su poder corporativo, en otro la situación es más diversa por cuanto se asiste a la emergencia de corporaciones sindicales con relativa autonomía al sistema político dentro de un marco de competencia electoral.


Palabras clave: Estado mexicano, políticas públicas, sindicalismo, racionalidad, gestión.


INTRODUCCIÓN

El objetivo del presente artículo es establecer los vínculos existentes entre las políticas públicas y la gestión estatal en su relación con los sindicatos. En el caso de nuestro país, la incorporación a la lógica neoliberal desde los años ochenta del siglo pasado ha traído consigo una redefinición del papel del Estado en su actuar público frente a diferentes fuerzas sociales, entre las cuales destacan las organizaciones sindicales por cuanto estas últimas, al paso de los años, han visto cómo las garantías laborales se erosionan y fragmentan sistemáticamente al tiempo que se enfatiza la libertad de mercado como el eje fundamental del desarrollo económico. Para dar cuenta de esta situación procederemos a plantear la presencia histórica de dos racionalidades aparentemente contrapuestas pero que presentan específicas articulaciones entre sí: por un lado, la racionalidad burocrático-estatal sobre la cual se instituyó el corporativismo como una estrategia de vinculación entre el Estado, el capital y el trabajo durante el periodo post-revolucionario; y por el otro lado, la racionalidad de mercado desprendida de la corriente ideológica neoliberal cuyo énfasis descansa en la desregulación y la eficiencia administrativas con efectos directos en el actuar sindical mexicano.

1. Racionalidad burocrático-estatal y política pública[2]

Para situar analíticamente el carácter de la racionalidad burocrática-estatal, es necesario establecer la configuración del Estado mexicano post-revolucionario para de ahí derivar los rasgos subyacentes en materia de gestión pública en lo general, y la relación de esta última para con el sindicalismo en lo particular. Después de la Revolución Mexicana el Estado mexicano comienza a plantearse la necesidad de incorporar políticas encaminadas a modernizar el país. Como parte de un ordenamiento global que prescribía la intervención activa del aparato estatal a fin de atemperar los efectos negativos de los ciclos del capital expresados en estancamiento productivo, desempleo, inflación, pobreza, etc. cuyas implicaciones habían llevado a lo que se conoció como la “gran depresión del 29”, el Estado mexicano instituyó políticas de bienestar de corte asistencialista para garantizar un equilibrio en la relación capital-trabajo. Esto suponía para el Estado convertirse no sólo en un gestor de las necesidades públicas, sino además en el principal motor de la inversión productiva para el desarrollo económico.

El modelo de Estado de Bienestar vino a representar así el tipo de vinculación política entre el aparato gubernamental y sus ciudadanos en aras de coincidir voluntades en torno al “proyecto modernizador”. En este marco, la vida política del país tiene como uno de sus principales puntales la centralidad del Estado en la toma de decisiones. Estas últimas se fincan en la hegemonía de un partido único en el poder (el Partido Revolucionario Institucional, el PRI) con claros rasgos autoritarios y anti-democráticos condensados en la figura presidencial. El imperativo de un “pacto social” orientado a consumar un ambiente de paz y estabilidad, le lleva al Estado mexicano a canalizar las distintas demandas sociales a través de procesos de institucionalización oficial. De esta forma se configura un vasto aparato burocrático, altamente centralizado y dependiente de los ejes de acción política derivados del PRI o del presidente en turno.

Paralelamente, el Estado mexicano también dirige su atención a la incorporación de amplios sectores sociales, en especial los sectores obrero, campesino y popular como una estrategia de control político encaminada a corporativizar sus demandas y, con ello, asegurar afiliaciones políticas hacia el PRI. Es así como surgen la Confederación Nacional de Organizaciones Populares (CNOP), la Confederación Nacional Campesina (CNC), la Confederación de Trabajadores de México (CTM) la Confederación Regional Obrero Mexicana (CROM),etc. que actuan en la práctica como bases sociales del priísmo así como de fuentes primordiales de legitimazión en torno a las distintas decisiones del Estado en términos de gestión pública. Desde esta perspectiva, el control corporativo supuso la instrumentación racional del aparato estatal para implicar diversas voluntades alrededor de un proyecto basado en nacionalismo,la centralidad presidencial, la hegemonía partidista y el desarrollo industrial hacia adentro.

Sobre este escenario, el diseño de las políticas públicas se tejió dentro de un orden social caracterizado por la tutela del Estado. Al igual que en otros países latinoamericanos, en México esto último implicó la presencia de ciertos “postulados de valor” (Bazúa y Valenti: 1994: 61) expresados fundamentalmente en el logro de la asistencia, el bienestar, la equidad (Canto Chac, 1994: 121) así como la cobertura universal de la política social.

En extensión, el carácter de las políticas se fundamenta en una marcada concentración de las decisiones en la estructura gubernamental por intermediación de un aparato burocrático absorbente. Es así como la lógica burocrática se yergue como el principal medio de interlocución entre el Estado y la sociedad sobre el cual se establecen particulares mecanismos de planificación, asignación, uso y distribución de los recursos públicos destinados a satisfacer diversas demandas de la población en materia de vivienda, salud, educación, empleo, infraestructura, etc. Se crean de esta manera instituciones como el IMSS, el ISSSTE, el INFONAVIT, etc. como parte de un ordenamiento oficial encaminado a regular las relaciones sociales desde una política vertical, monopólica y centralista.

En este sentido, la burocracia estatal se comportó como el agente único en el diseño, implementación y evaluación de las políticas en medio de una alta institucionalización en los procesos de gestión. Esta unificación les permitió a los distintos gobiernos de signo priísta consolidar un poder muy amplio entrelos diversos sectores de la población al tiempo que les reportó una vinculación de carácter clientelar con distintas fuerzas, entre ellas las organizaciones sindicales. La relación entre gobierno y sindicatos se enmarcó en un escenario donde la legitimidad de estos últimos estaba consagrada constitucionalmente.Por su parte, las condiciones económico-productivas del país habilitaron la conformación de la figura del trabajador asalariado sobre el que se inscribían políticas de contratación colectiva, seguridad laboral, capacitación, prestaciones, jubilación, etc.

El carácter de las relaciones laborales en este contexto se fundaba en una marcada regulación a partir de estrategias corporativas donde se combinó a lo largo de los años la representación de los trabajadores con la intermediación y subordinación de éstos frente al Estado y las empresas (De la Garza, 2001: 238). De este modo, el sindicalismo dominante representado por las grandes centrales obreras como la CTM, la CROM o la CROC se gesta como una extensión orgánica de la estructura estatal, cuyo fin -más allá de defender ciertas garantías laborales entre sus agremiados- era el control irrestricto de la base a cambio de prebendas hacia las dirigencias como parte de un intercambio político orientado a asegurar la estabilidad y la reproducción del propio sistema priísta.

Es la acción de este “sindicalismo oficial”, que cada primero de mayo desfilaba junto con el presidente, la que posibilitó en buena medida un orden normativo sobre el cual la clase trabajadora no encontró puntos de interlocución abiertos y democráticos tanto con las empresas como con el Estado. Este monopolio de la representación les otorgó un gran poder a los líderes sindicales e impidió a través de la intimidación, el chantaje o la coerción la posibilidad de una libertad sindical para las bases (Lastra, 2001) en términos de afiliación, permanencia o pago de cuotas.

La connivencia entre Estado y sindicatos corporativos se edificó sobre la base de una política de sustitución de importaciones como estrategia de defensa hacia el mercado interno. Esto buscaba asegurar, por un lado, la reproducción del capital nacional pero, por otro, darle garantías a la clase trabajadora de una estabilidad laboral mediada por la intervención del sindicato a través de la bilateralidad con las empresas. De esta suerte las políticas de contratación y despido, categorización de puestos, promoción, salarios, prestaciones, revisión contractual, horario y cargas de trabajo, capacitación, pagos de horas extra, jubilación, etc. pasaban por la negociación entre patrones y sindicatos a través de los contratos colectivos de trabajo (CCT). Lo anterior contaba con el respaldo institucional del gobierno como una forma de regulación burocrática. Para los sindicatos oficiales su vínculo con el Estado y, por ende, con el priísmo significaba un plegamiento hacia el orden instituido y una lógica de gestión circulatoria, es decir, demandas sindicales sólo en términos de condiciones laborales, salarios o prestaciones.

A partir de lo expuesto con anterioridad, podemos esquematizar tanto el carácter de las políticas públicas como del sindicalismo mexicano para ese momento histórico:

Racionalidad burocrático-estatal (1930-1982)

 

Políticas públicas

Sindicalismo dominante

  • Centralidad del gobierno en la toma de decisiones
  • Alta regulación
  • Gran aparato burocrático
  • Estrategia clientelar
  • Universalización de la gestión pública
  • Fortalecimiento mercado interno
  • Corporativo
  • Autoritario
  • Anti-democrático
  • Oficialista
  • Lógica circulatoria
  • Extensión orgánica del Estado
  • Base clientelar

 

2. Racionalidad de mercado y política pública[3]

En nuestro país, el modelo de Estado interventor comienza a entrar en un proceso de agotamiento, cuyo toque final es la crisis de inicios de los años ochenta llamada “la crisis del petróleo”. Es cuando se revisan las estrategias de vinculación política entre Estado y sociedad que habían caracterizado los años de la posguerra. Se entra entonces en un proceso de redefinición del aparato estatal que apunta hacia su desincorporación en el manejo de la gestión pública a favor de una participación más activa de la sociedad civil, en particular del sector privado. En este ambiente se introduce el término “neoliberalismo” para caracterizar el nuevo orden de cosas sobre el cual se van a fincar las políticas de desarrollo.

La política de sustitución de importaciones es remplazada por la política de apertura hacia los mercados externos y en este escenario el rol del Estado se dirige hacia la promoción del libre intercambio, la competitividad, la productividad y la integración global.
El carácter y alcance de este viraje para países como el nuestro quedaría oficializado políticamente a través de lo que se denominó como el “consenso de Washington”. A lo largo del tiempo, la incorporación del neoliberalismo ha significado una reorientación no sólo en cuanto a los mecanismos de regulación económica que suponen una retirada del Estado en favor del mercado, sino adicionalmente en la forma de evaluar las relaciones humanas mismas. Es bajo esta perspectiva como se han tratado de instituir nuevos postulados de valor en correspondencia con la noción del “hombre racional”, cuya expresión más marcada
la ofrece un individualismo que remarca la necesidad de la competencia y el esfuerzo personal sobre el logro o la finalidad colectiva (Pérez Ruiz, 2007:109).

El declive del intervencionismo estatal lleva por delante una crítica a la participación absorbente del gobierno en varios órdenes de la vida social, en especial sobre el mercado. En su expresión extrema, el neoliberalismo no niega la intervención del Estado pero sólo para asegurar el orden público y la protección de los derechos de propiedad como una vía de defensa hacia la libertad del individuo (Gollás, 2003: 545). En la práctica, esta libertad puede presentarse como la facilidad de competir en mercados no regulados o restrictivos, contratar o despedir mano de obra en función de las necesidades de las empresas; contratarse de manera individual sin necesidad de ser parte de un sindicato; elegir el sistema de pensión más conveniente en función de la oferta del mercado financiero; estar dispuesto a invertir en la formación personal para adquirir un mejor empleo; recibir un sueldo con base en la propia productividad; etc.

El mercado se restituye como la institución garante del “progreso” en razón de permitir la movilización de recursos técnicos, sociales, financieros, productivos; cuya disposición racional está pensada para lograr la eficiencia y el bienestar social. En este ambiente, los individuos dejan de ser significados como el gran colectivo resumido en la idea de “nación”, “raza”, “pueblo”, volviéndose ahora una unidad definida por categorías que intentan oficializarse al interior de la sociedad: “ser competitivo”, “ser exitoso”, “ser ganador”.

Es a partir de los años ochenta en el sexenio de Miguel de la Madrid, pero sobre todo con Carlos Salinas de Gortari en los noventa, donde se consolidan las políticas de marcada tendencia neoliberal a través de una serie de reformas estructurales orientadas a incorporar una lógica de gestión gerencial en los asuntos públicos en diversos órdenes. Bajo este esquema, el procesamiento de las demandas sociales se busca condensar en criterios de asignación óptima de recursos y control estricto del gasto. El mercado se convierte en sinónimo del equilibrio y la eficiencia, cuya obligatoriedad en el marco de la globalización implica ser extendida al plano político-estatal a fin de garantizar un manejo racional de los recursos y un mejoramiento en los niveles de bienestar general. De este modo, racionalidad política y racionalidad económica se presentan como los ejes de complementación instrumental en pro de la modernización del país.

Los recortes presupuestales comienzan a ser el signo de los “nuevos tiempos” donde la racionalidad en la asignación y distribución de los recursos se traduce en un acotamiento de las oportunidades de acceso de la población a servicios elementales como la alimentación, la salud, la educación, la vivienda, etc.

Dentro de esta lógica, los objetivos sociales suelen ser vistos como “gasto” y no como inversión a tal punto que resulta mayormente prioritario salvaguardar el equilibrio en las finanzas públicas, la reducción de la inflación o el desarrollo productivo (Kliksberg, 2001: 19).

Las estrategias de decisión, al dejar de fundarse en el dominio centralizador del Estado y sus componentes de significación asociados, se estructuran con base en las recomendaciones de organismos financieros internacionales como el FMI, el BM o el BID, cuya apuesta se dirige más hacia la conveniencia de los logros a corto o mediano plazo que hacia los riesgos político-financieros de más largo alcance. Sobresale así la figura del tecnócrata en el diseño de las políticas como parte de una élite política formada en instituciones académicas del extranjero (Estrada y Puello, 2005;Silva, 1997). Basado en la necesidad de la eficiencia y la maximización de los beneficios, el tecnócrata influye de forma definitiva en las políticas decisoras y establece dominadoramente los puntos prioritarios que deben ser atendidos en la agenda nacional en detrimento de otros.

En este marco, el peso de los sindicatos en el escenario público se ve fuertemente debilitado. Un elemento a considerar a este respecto es la caída progresiva en la tasa de sindicalización, acompañada por una transformación en la estructura de la población sindicalizada en términos de su composición sectorial, ocupacional, por grupos de edad, nivel de instrucción, tamaño de las empresas y ubicación geográfica (Esquinca y Melgoza, 2006: 456). A lo anterior se añade un ambiente dominado por la existencia de empleos parciales o de medio tiempo, una precariedad salarial, un incremento de las actividades llamadas “informales”, un acentuado descenso en las contrataciones colectivas, una ausencia de garantías laborales, una marcada inestabilidad laboral, una preeminencia de la subcontratación, etc.

Ante estas circunstancias ¿qué sucede con el sindicalismo? La entrada en vigor del esquema neoliberal ha contado con la parálisis, el marasmo o la complacencia plena de los sindicatos.

 La descentralización y desregulación del estado en sus procesos de gestión ha impacto notoriamente en el carácter de la relación laboral, de tal modo que ahora en vez de la bilateralidad contractual, las empresas imponen unilateralmente las condiciones de contratación, uso y aprovechamiento de la mano de obra a diferentes niveles. Sobre estas circunstancias las agrupaciones sindicales parecen moverse dentro de dos extremos: por un lado en el consentimiento acrítico de las políticas del Estado a cambio de mantener ciertos privilegios gremiales (en esta vertiente se situarían las grandes centrales obreras como la CTM la CROM, etc. que pese a tener una alianza histórica con el priísmo, ello no les ha impedido refuncionalizar sus prácticas corporativas con el ascenso del PAN al poder); y, por el otro lado, en la reyerta contestaria y coyuntural representada por los llamados sindicatos independientes agrupados en la Unión Nacional de Trabajadores (UNT). Ambas expresiones, sin embargo, presentan hilos en común referidos a la estructura corporativa que les sirve de basamento y el mantener como su fuente primordial de interlocución política al Estado.

 Frente a lógica de racionalidad de mercado basada en la eficiencia y en la asignación óptima del gasto, los sindicatos recurrentemente se ven enfrentados a posturas que los ven más como un obstáculo para la modernización del país que como facilitadores de la misma. Esto los pone en una situación de replanteamiento constante en cuanto a su desempeño como organismos defensores del trabajo en un contexto dominado por la instrumentación de las políticas neoliberales. Indiscutiblemente los sindicatos acarrean tras de sí el peso del corporativismo como mecanismo emblemático de control y regulación de su aglutinamiento, circunstancia que los hace aparecer como figuras monolíticas frente a las estrategias de flexibilidad productiva.

 Estas prácticas corporativas se siguen conservando en lo fundamental como parte de un ejercicio político que define la toma de decisión y ejecución al interior de estas organizaciones. La representación sindical se expresa por lo general a través de estructuras verticales rígidas que dejan traslucir una relación piramidal entre quienes ocupan las posiciones de privilegio y quienes se ven excluidos de las principales decisiones. Lo anterior los hace aparecer como organismos impermeables ante la serie de importantes cambios en lo económico, lo tecnológico, lo cultural, lo político, etc. sucedida en los últimos años en el contexto de la globalización. De manera que en la lucha por defender los intereses de los trabajadores en términos de salario, condiciones de trabajo, seguridad social, etc. va correspondida una defensa a un tipo de sindicalismo que mantuvo por mucho tiempo una fuerte capacidad de negociación en su relación política con el Estado, situación que se vuelve ahora más problemática por cuanto este último ha ido distanciándose de su papel como agente central en la armonización de los intereses entre capital y trabajo. Esto conduce al sindicalismo, por un lado, a la pérdida de su capacidad efectiva para influir en las decisiones del Estado, pero por otro, a un reforzamiento de su control político hacia los trabajadores en lo interno.

 Particularmente para el sindicalismo oficial, esta pérdida de interlocución efectiva con el Estado se desarrolla en medio de un ambiente donde ven perder representatividad numérica, económica y política al amparo de la emergencia de otras alternativas sindicales que buscan arrebatar el monopolio de la representación, intermediación y negociación que por años estuvo dominado por la Confederación de Trabajadores de México (CTM) y el Congreso del Trabajo (CT), fundamentalmente (Rendón, 2005: 18). En este escenario, la práctica sindicalista se ha fragmentado y diversificado, manifestándose una situación un tanto cuanto híbrida en la cual buena parte del corporativismo característico de la racionalidad burocrática-estatal se mantiene funcional al sistema, al tiempo que se asiste a la emergencia de corporaciones sindicales con relativa autonomía al sistema político dentro de un marco de competencia electoral (Gatica, Sánchez y Pérez, 2007: 58).

 En función de lo anterior podemos resumir la naturaleza de las políticas públicas así como el rol del sindicalismo en el actual modelo:

 

Racionalidad de mercado (1982 --)

Políticas públicas

Sindicalismo

  • Descentralización del gobierno en la toma de decisiones
  • Desregulación
  • Impermeabilidad burocrática
  • Estrategia clientelar
  • Selectividad de la gestión pública
  • Vinculación mercado externo
  • Neo-corporativo
  • Autoritario / Plural
  • Anti-democrático / Democrático
  • Oficialista funcional/ Independiente
  • Lógica circulatoria / Productivista
  • Extensión orgánica del Estado/ Autonomía con relación al sistema político
  • Base clientelar / Definiciones políticas diversas


A manera de conclusión

En el primer tercio del siglo XX, la articulación entre el Estado y los sindicatos en México nació como una extensión orgánica de carácter corporativo que buscó garantizar un clima de “paz laboral” acorde a las exigencias del modelo de desarrollo hacia adentro.
En este marco, las grandes corporaciones sindicales como la CTM, la CT, la CROM, etc. dominaron en lo fundamental la gestión sindical gracias a la intermediación y subordinación de sus dirigencias con los gobiernos priístas a cambio de canonjías políticas dentro de una lógica de racionalidad burocrática-estatal. Esta condición abonó en la estabilidad política y económica del país pero a costa de una marcada centralidad del Estado de claros signos autoritarios y anti-democráticos. Sin embargo, con la llegada del neoliberalismo a inicios de la década de los ochenta el carácter de esta articulación se agotó, al punto que el sindicalismo oficial ha visto perder espacios de poder importantes en su interlocución efectiva con el aparato estatal, en razón de un distanciamiento de este último en los asuntos públicos como parte de una lógica de racionalidad de mercado. La práctica sindical se enfrenta ahora al signo de los “nuevos tiempos” expresado en la eficiencia de gestión, la maximización del beneficio, la asignación óptima de los recursos.
En esa perspectiva, los sindicatos manifiestan dos rutas de acción fundamentales resumidas en la refuncionalización de sus estrategias corporativas al amparo del neoliberalismo, por un lado, y por el otro en la edificación de una autonomía política con respecto al poder del Estado.


BIBLIOGRAFÍA



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[2] Entendemos por racionalidad burocrática-estatal un tipo de articulación entre el Estado y la sociedad a partir de una ordenación política altamente centralizada y regulatoria por instituciones de carácter oficial.



[3] Por racionalidad de mercado entendemos un nuevo orden social fundado en la lógica instrumental que se deriva de una visión gerencial en los procesos de gestión.

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Comentarios

Me parece que la reflexión se puede complementar con una revisión sobre la historia del sindicalismo en México. Me parece recordar que en tiempos del corporativismo existían sindicatos independientes, que inluso dentro de sindicatos corporativos existían corrientes democrácticas y que, para el momento en que la CTM toma su papel hegemonico en el dialogo con el Estado, el sindicalismo en México tiene un trayecto de al menos cuatro décadas. Mismo que no podemos desechar en una valoración como la que propones.

De otro lado, un factor que contribuye a la crisis del sindicalismo actual es la observación de los altos grados de corrupción y la existencia de algunas atribuciones que dificilmente podríamos llamar un derecho laboral o que se pueden confundir con factores que entorpecen los procesos productivos.

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HOLA

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